|
|
 |
|
|
|
Türk Sığınma Politikasının Avrupa Birliğine Harmonizasyonu
Türk sığınma politikası tabi olarak bölgesel pek çok kaynaktan maruz kaldığı göç baskısına tepkisel olarak gelişmektedir. Diğer taraftan, Türk sığınma politikası, hem Türkiye’nin uluslararası ilişkilerini, hem de sığınma konusunun insani boyutunu dikkate alma eğilimindedir. Türk sığınma politikasının harmonizasyonu Türkiye’nin AB’ye uyum sürecinde çözülmesi gereken en tartışmalı ve zor konulardan birisi. Doç.Dr. Bülent Çiçekli'nin bu raporu önemli bir açılım sağlayacaktır.
“Türk Sığınma Politikasının Avrupa Birliğine Harmonizasyonu:
Zorluklar ve Olası Gelişmeler”
Giriş
Türk sığınma politikasının harmonizasyonu Türkiye’nin AB’ye uyum sürecinde halledilmesi gereken en tartışmalı ve zor konulardan birisidir. Sığınma politikası, niteliği gereği, Türkiye’nin kurumsal ve yasal sistemi açısından pek çok yansımaları olan geniş kapsamlı bir konudur. Bununla birlikte, mevcut çalışmanın amaçları açısından sığınma politikası harmonizasyonunu beş başlık altında incelemek mümkün olacaktır:
- Sığınma ve göç otoritesinin (makamının) kurulması;
- AB’yle geri kabul anlaşmasının imzalanması;
- Türkiye’nin 1951 Cenevre Sözleşmesine koyduğu coğrafi kısıtlamayı kaldırması;
- Sığınmacı ve mültecileri için etkin prosedür ve kanun yollarının sağlanması;
- Sığınmacı ve mülteci haklarının geliştirilmesi.
Bu amaçla, ilk olarak, gerek Avrupa Birliğinin, gerek diğer uluslararası kuruluşların her bir konu başlığına ilişkin bakış açıları inceleme konusu yapılmaktadır. İkinci olarak, her bir konu başlığına ilişkin resmi Türk sığınma politikasının duruşu yansıtılarak, uyumlaştırılması gereken farklı bakış açılarına ve politika yaklaşımlarına dikkat çekilmektedir. Son olarak, olası politika gelişmeleri şahsi akademik bir bakış açısıyla tartışılmakta ve değerlendirilmektedir.
Sığınma ve Göç Otoritesi (Makamı)
Sığınma ve göç otoritesinin kurulması Türkiye’nin AB’ye uyum sürecinin uzun süreden beri bir parçası olarak bulunmaktadır. Türkiye’nin 2002 tarihli Sığınma ve Göç Strateji Belgeleri böyle bir otoritenin oluşturulmasına olan gereksinimden bahsetmektedir. Diğer taraftan, Türkiye’nin 2005 tarihli Ulusal Sığınma ve Göç Eylem Planı da böyle bir makamın kuruluşuna göndermede bulunmaktadır. Ulusal Sığınma ve Göç Eylem Planı, bu alandaki kurumsal yapılanmanın göç ve sığınma alanında yetkili bir uzmanlık biriminin kurulmasıyla gerçekleştirileceğini öngörmektedir. Eylem Planı ayrıca mevcut uzmanlık biriminin sığınma ve göç prosedürlerinin AB müktesebatı ile uyumlu bir şekilde uygulanmasını sağlamak amacıyla geliştirilmesi ve güçlendirilmesi gerektiğini belirtmektedir.
AB Komisyonunun Türkiye 2005 İlerleme Raporu, Ulusal Sığınma ve Göç Eylem Planında bahsedilen sığınma ve göç otoritesinin yapısının ve fonksiyonlarının netleştirilmesine gereksinim olduğuna işaret etmektedir. Avrupa Komisyonu’na göre, bu otorite, AB müktesebatını etkin bir şekilde uygulayabilmeli ve sığınma ve göç hukuku konularında eğitilmiş uzman görevlilerden oluşmalıdır.
Bu makamın niteliği hakkında Ulusal Eylem Planında yansıtılan resmi ifadeler yeteri kadar açık ve net gözükmemektedir. Aslında, mevcut uzmanlık birimi olan Emniyet Genel Müdürlüğü Yabancılar Dairesi, kendisini Eylem Planında öngörülen böyle bir otoriyete dönüşecek temel çekirdek birim olarak görmektedir. Öngörülen gelişme bu bağlamda mevcut uzmanlık biriminin gelişip genişleyerek yetkilerinin artırılması yönündedir.
Mevcut Yabancılar Dairesinin göç ve sığınma alanında temel otorite olarak kalması yönündeki argüman Avrupa Komisyonunun eleştirilerine verilen resmi cevapta görülebilmektedir. Verilen resmi cevaba göre, ilk olarak, en iyi uygulamalar kapsamında örnek alınabilecek göç ve sığınma alanında yetkili tek bir standart kurumsal yapılanma modeli hiçbir AB üyesi devlette bulunmamaktadır. Ayrıca, göç ve sığınma alanında “bağımsız” ve “sivil” bir otoritenin kurulması mevcut ve gelecekte olası bir müktesebatın gereği değildir. Bunlara ek olarak, Ulusal Eylem Planında öngörülen projelerin böyle bir otoritenin kurulmasından önce gerçekleştirilmiş olması gerekmektedir.
Sığınma ve göç otoritesinin kurulması ile ilgili olarak iki olası gelişme söz konusu olabilecektir. Birincisi, İçişleri Bakanlığı bünyesinde yeni statü ve yetkilerle donatılmış tamamıyla yeni bir otoritenin kurulması ve belirli bir zaman takvimine bağlı olarak mevcut bütün yetki ve sorumlulukların bu makama transfer edilmesidir.
İkinci alternatif ise, mevcut birimin (Yabancılar Dairesi veya Yabancılar Polisi), belirli koşullara bağlı olarak yeni bir otoriteye dönüştürülmesidir. Bu bağlamda, oluşturulacak yeni otoritede, göç ve sığınma konularında daha derinlemesine uzmanlık sağlanması, sadece bu otorite bünyesinde istihdam ve yükselme olanaklarının sağlanması, statü ve kariyer gelişimleri konusunda açık kurallarla birlikte hukukçu, sosyal hizmet uzmanı gibi profesyonellerin istihdam edilmesi gibi konular üzerinde çalışılabilir.
AB müktesebatı veya Üye Devletlerin uygulamaları bazı polis birimlerinin böyle bir otoriteye dönüştürülmesine engel bulunmamaktadır. AB mükteseatı, sığınma ve göç otoritesinin, “polis”e karşıt olarak “sivil” olması gerektiğini söylememektedir. Bunun bir koşul olduğu kabul edilse bile, “polis”, hem siyasi otoriteye tabi bir yapı olması ve hem de askeri bir yapı olmaması nedeniyle, bu manada, “sivil” bir örgüttür.
Sonuç olarak, sığınma ve göç otoritesi bu bahsettiğimiz model doğrultusunda mesleğin temel ve hizmet içi eğitim gereksinimleri, daha çok profesyonelleşme, genel polis örgütünden bir şekilde farklı personel rejimi ve hukukçular gibi diğer meslek sahiplerinin de mesleğe alınması gibi koşullar göz önünde bulundurularak oluşturulabilir.
AB’yle Geri Kabul Anlaşması
Geri kabul anlaşması konusunun ilk bakışta sığınma politikası ile ilişkilendirilmesi zor gözükebilir, ancak yine de incelenmesi gereken bir konu olarak karşımıza çıkmaktadır. Avrupa Birliği Türkiye ile bir geri kabul anlaşması imzalamayı çok arzu etmekte ve bu bağlamda Türkiye’nin ulusal programında geri kabul anlaşması imzalama olasılığının yer almasını olumlu bir gelişme olarak kaydetmektedir.
Diğer taraftan AB’yle geri kabul anlaşması imzalanması olasılığının 2003 yılından beri katılım ortaklığı belgesi ve Türkiye ulusal programında yer alması kafa karıştıran bir konudur. Bu olasılığın katılım sürecinin bir parçası haline getirilmesi bazı resmi yetkililer tarafından ciddi bir hata olarak değerlendirilmektedir. Böyle bir geri kabul anlaşması altında, Avrupa’da sığınma talebi reddedilen yabancıların Türkiye topraklarını kullanarak Avrupa’ya ulaştıkları sonucuna ulaşıldığı takdirde, Türkiye’nin yasa dışı göçmenlerin boşaltılacağı bir ülke haline gelebileceği yönünde haklı kaygılar bulunmaktadır.
Konuyla ilgili müzakereler bir süredir devam etmekte ancak şu aşamaya kadar önemli bir gelişme kaydedilmiş bulunmamaktadır. Türkiye AB ile kurumsal düzeyde bir geri kabul anlaşması imzalamış tek aday ülke durumunda olacaktır. AB’yle bir geri kabul anlaşması imzalanmasına karşı pek çok itiraz yönlendirilebilir. AB’yle geri kabul anlaşması imzalanması fikrine, bu anlaşmanın Türkiye üzerinde doğurabileceği göç baskısı ile ilgili spekülasyonlardan daha ziyade, bu anlaşmanın prensip bakımından yanlış olduğu noktasından itiraz edilmelidir.
AB tarafından diğer ülkelerle geri kabul anlaşması imzalanması düşüncesi, uluslararası ilişkiler ve iyi komşuluk ilişkileri enstrümanı olarak görülmüş ve kullanılmıştır. Şimdiye kadar hiçbir şekilde üyelik sürecinin bir parçası yapılmadığı gibi bundan sonra da yapılmamalıdır. Türkiye dışında hiç bir aday ülkeden böyle bir geri kabul anlaşmasının imzalanması istenmemiştir. Sonuç olarak, Türkiye’nin AB’yle geri kabul anlaşması imzalamasının gerekliliği konusunda ne ikna edici bir argüman ne de kıyaslanabilir bir örnek bulunmaktadır.
Coğrafi Kısıtlamanın Kaldırılması
Türkiye 1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesinin sağladığı mülteci tanımını coğrafi bir kısıtlamayla uygulamaktadır. Bu kısıtlama gereğince, Türkiye kendisini Avrupa dışında meydana gelen olaylar nedeniyle Türkiye’den iltica talep eden yabancılara karşı uluslararası hukuk açısından kendisini sorumlu görmemektedir.
2005 Türkiye İlerleme Raporu, coğrafi kısıtlamanın kaldırılması sorununa dikkat çekmekte ve bu konunun sığınma politikasının harmonizasyonunda anahtar bir konu olmaya devam ettiğine işaret etmektedir. Ancak, Avrupa Komisyonu bu konuyla ilgili olarak en azından kısa vadede çok fazla bir baskı uyguluyor gözükmemektedir.
Bu konudaki resmi politikanın izleri 2005 Ulusal Eylem Planında sürülebilmektedir. Coğrafi sınırlamanın kaldırılması Sığınma ve Göç Eylem Planında öngörülen projelerin tamamlanmasından önce bir seçenek olarak görülmemektedir. Daha önemli olarak, coğrafi kısıtlamanın kaldırılabilmesi için; gerekli yasal ve alt yapı değişiklilerinin tamamlanması, kısıtlamanın kaldırılmasının AB ülkelerinin yük paylaşımına bağlı kılınması ve coğrafi sınırlamanın kaldırılmasının etkilerine ilişkin bir çalışmanın yapılması gerekmektedir.
Ayrıca, Ulusal Eylem Planına göre, coğrafi sınırlamanın kaldırılmasına ilişkin bir önerinin 2012 yılında Parlamentonun gündemine gelmesi, Türkiye’nin müzakereleri tamamlamasına paralel bir şekilde Ulusal Eylem Planında öngörülen projelerin uygulanması ve uluslararası çok taraflı çabaların gerçekleştirilmesine üzerine, mümkün olabilecektir.
AB’nin beklentilerine ek olarak, Türkiye üzerinde coğrafi kısıtlamanın kaldırılması konusunda uluslararası baskılarda da artış bulunmaktadır. Örneğin, “Avrupa Irkçılık ve Toleranssızlıkla Mücadele Komisyonu” 15 Şubat 2005 tarihinde kamuoyuna açıkladığı raporunda, “Türk yetkililerinin, sığınmacıların kökenine ilişkin uyguladıkları coğrafi kısıtlamayı, uygulamanın vatandaşlıkları ve kaynak ülkeleri nedeniyle bu korumadan yararlanamayanlara karşı ayrımcılık teşkil etmesi nedeniyle, kaldırmaları gerektiğini şiddetle vurgulamıştır.” Ayrıca, Uluslararası Af Örgütü Ekim 2005 tarihli raporunda 1200 İran asıllı Kürt mülteci (sığınmacı) olayı ile ilgili olarak benzeri bir şekilde eleştirilerini dile getirmiştir.
Daha önemli olarak, 1999 yılından bu yana Türkiye’den sığınma talebinde bulunup da sınır dışı edilme tehdidi altında bulunan İran vatandaşlarının yapmış olduğu bir başvuru hali hazırda Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi önünde devam etmektedir (AİHM) (D. ve Diğerleri v. Türkiye). Başvuru sahipleri, “Avrupalı olmayan sığınmacıları usulüne uygun bir şekilde incelemediği ayırımcı bir sistem uygulaması nedeniyle, Türkiye’nin 14. maddeyi (ayrımcılık yasağı) ihlal ettiğini“ ileri sürmektedirler.
AİHM’nin bu argümana nasıl karşılık vereceğini görmek ilginç olacaktır. 14. maddeyle ilgili mevcut dava hukukuna göre, ayırımcılığın yasak olması kuralı sadece Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) tarafından güvence altına alınan hak ve özgürlükler için geçerlidir. AİHS’nin hiçbir yasal metninde bu manada bir sığınma hakkına yer verilmemektedir. Diğer taraftan AİHS’ne Ek 12 No.lu Protokol bu ayırımcılık yasağını “hukuk tarafından sağlanan herhangi bir hakkı” da içerecek şekilde genişletmiş bulunmaktadır (Türkiye tarafından imzalanmış fakat henüz onaylanmamıştır). Yeni Protokol hiç kimse hakkında hiçbir nedenle hiçbir kamu makamı tarafından ayrımcılık yapılamayacağını belirtmektedir.
Gözüken o ki, coğrafi kısıtlamanın kaldırılması konusunda Türkiye üzerinde oluşan uluslararası baskılar ile birlikte AB’ye kısıtlamanın kaldırılmasına yönelik belirli bir zaman takvimine bağlı olarak verilen sözler zaman içerisinde resmi sığınma politikasını da coğrafi kısıtlamanın kaldırılması doğrultusuna çekecektir. Konuyu zamana yayarak gelişmelere bağlı olarak çözme yönünde bir resmi politika eğilimi olduğu gözükmektedir.
Prosedür ve Kanun Yolları
Avrupa Komisyonu mevcut sığınma sisteminin bazı yasal ve kurumsal taraflarının eksik olduğuna hem 2005 Türkiye İlerleme Raporunda hem de daha sonraki resmi yazışmalarında dikkat çekmiş bulunmaktadır. Komisyonun da belirttiği üzere, yasallık denetimi dışında bir idari işlemin esastan incelenmesine olanak sağlayan bir kanun yolu, Türk idari yargılama sisteminde bulunmamaktadır.
Komisyon ayrıca Türk yetkililere hızlandırılmış prosedürün bir kural olmaktan ziyade, kurala getirilen bir istisna olarak kabul edilmesi gerektiğini hatırlatmaktadır. Ayrıca, mümkün olan en kısa süre içerisinde sığınma başvurusu yapılmamış olması bir sığınma başvurusunun reddedilmesinde tek neden olmamalı ve hukuki yardıma erişim güvence altına alınmış olmalıdır. Komisyon ayrıca sığınma hukukunun uygulanması konusunda bir tarih verilmemesini de eleştiri konusu yapmıştır.
Mevcut yasal çerçeve içerisinde sığınma prosedür ve kanun yollarının iyileştirilmesi amacıyla bir takım yasal değişiklikler yapılmış bulunmaktadır. Bu bağlamda, 1994 tarihli Sığınma Yönetmeliğinin bazı maddeleri Ocak 2006 içerisinde değiştirilmiştir. Özellikle, sığınma başvurularının 10 gün içinde yapılması koşulu Yönetmelikten çıkarılmıştır. Sığınmacılar başvurularını “gecikmeksizin” ve “mümkün olan en kısa süre içerisinde gecikme nedenlerini bildireceklerdir” (Madde 4).
Mülteci ve sığınmacıların statüleri konusunda karar alma yetkisinin yerel makamlara (valiliklere) devredilmesi mümkün hale gelmiş (Madde 6), ancak fiilen yetki devri bu aşamada gerçekleşmemiştir. Uluslararası örgütler ve STK’larla doğrudan işbirliğine verilen önemin bir ifadesi olarak, bu konudaki düzenlemeye açık bir şekilde Yönetmelikte yer verilmiştir (Madde 6).
Sığınmacı ve mültecilerin hukuki durumu Türk hukukunda açık ve net bir yasal çerçeveye bağlanmamıştır. Mülteci ve sığınmacıların korunması konusunda yargı erkinin rolü şimdiye kadar sınırlı kalmıştır. Türkiye’deki idari yargılama sistemi gerek sığınmacı ve mültecilerin gerek ise genel olarak yabancıların gereksinimlerine etkin bir şekilde karşılık verecek bir şekilde gözden geçirilmelidir. Mülteci ve sığınmacılar hakkında verilen kararların sadece yasallık açısından değil, aynı zamanda yerindelik açısından incelenmesine nasıl olanak sağlanabileceği araştırılarak, bu konuda gelişmekte olan AB müktesebatı normları ile paralellik sağlanabilecektir.
Mülteci ve Sığınmacıların Hakları
Bu kısa analizde, mülteci ve sığınmacıların maddi (esasa ilişkin) haklarının tamamının incelenmesi amaçlanmamıştır. Sadece esasa ilişkin haklar konusunda bazı genel yorum ve değerlendirmelerde bulunmak hedeflenmiştir.
Mülteci ve sığınmacıların ikametlerine ilişkin olarak, “Yabancıların İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanun”un 17. maddesi İçişleri Bakanlığına mülteci ve sığınmacıların nerede ikamet edecekleri konusunda karar alma yetkisi vermektedir. Bu nedenle, statüye bağlanmış olan bir mülteci veya sığınmacı ikamet yerini seçme konusunda tam bir özgürlüğe sahip değildir. Bu durum ise 1951 Cenevre Sözleşmesinin mültecilerin ikameti konusundaki hükümleri ile uyumlu düşmemektedir.
Çalışma olanakları uygulamada Bakanlık Genelgeleri ile mülteci ve sığınmacılar için sağlanmaktadır. Bununla birlikte, 2003 tarihli “Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun”da sığınmacı ve mültecilerin istihdamına ilişkin açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Söz konusu Kanunun 8. maddesinde yapılması düşünülen bir değişiklik, mülteci ve sığınmacıların da, istisnai çalışma izinleri alacak yabancılar arasında açık bir şekilde sayılmasını öngörmektedir.
Mevcut Türk sığınma ve göç sisteminde bir entegrasyon bakış açısı olmadığı gibi kurumsal anlamda da entegrasyon araçları bulunmamaktadır. Mevcut sistem içinde, formel bir şekilde Türk toplumuna entegre olmanın en seri ve güvenceli yolu vatandaşlık hukuku enstrümanlarını kullanmaktan geçmektedir. Ulusal Sığınma ve Göç Eylem Planı, bir entegrasyon sisteminin kurulmasından bahsetmekle birlikte, bu manada kapsamlı bir entegrasyon sisteminden söz etmek için henüz çok erkendir.
Sonuç
Türk sığınma politikası tabi olarak bölgesel pek çok kaynaktan maruz kaldığı göç baskısına tepkisel olarak gelişmektedir. Diğer taraftan, Türk sığınma politikası, hem Türkiye’nin uluslararası ilişkilerini, hem de sığınma konusunun insani boyutunu dikkate alma eğilimindedir. Bununla birlikte, Türkiye, AB’ye tam üye olmadan önce, AB müktesebatının getirmiş olduğu bütün sorumlulukları üslenmek istememektedir. Türk sığınma politikasının, bir süre daha kendisine özgü bazı özellikleri devam ettirme eğiliminde olmakla birlikte, bahse konu dış faktörlerin etkileşimi altında, AB sığınma politikalarıyla olan farklılıklarının azaldığı bir çizgiye geleceği öngörülmektedir.
|
|
|
Upsam (Uluslararası Politik ve Stratejik Araştırmalar Merkezi)